Luật Tố tụng hành chính 2015 loại trừ một số nhóm khỏi phạm vi kiện ra toà hành chính: quyết định, hành vi thuộc bí mật nhà nước trong quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục; quyết định, hành vi của toà án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính và xử lý hành vi cản trở tố tụng; và quyết định, hành vi mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Ngoài ra, văn bản quy phạm pháp luật và các quyết định ban hành trong tố tụng hình sự, dân sự cũng không phải đối tượng của vụ án hành chính.
Nộp đơn kiện vào một trong các nhóm này, đơn sẽ bị trả lại vì không thuộc thẩm quyền giải quyết của toà theo thủ tục tố tụng hành chính. Biết trước giúp bạn tiết kiệm vài tháng chờ đợi và chuyển sớm sang con đường đúng. Bài này đi qua từng nhóm, ví dụ giả định, và lối đi thay thế cho từng trường hợp.
Nhóm 1: quyết định, hành vi mang tính nội bộ
Văn bản nội bộ là văn bản cơ quan ban hành để chỉ đạo, điều hành, tổ chức công tác bên trong mình: phân công nhiệm vụ cho các phòng, lập kế hoạch kiểm tra, giao chỉ tiêu, thành lập tổ công tác, cử cán bộ đi học. Những văn bản này không trực tiếp áp đặt quyền hay nghĩa vụ cho người dân bên ngoài, nên không phải đối tượng khởi kiện.
Ranh giới trở nên nhạy cảm khi văn bản nội bộ ảnh hưởng tới chính cán bộ, công chức trong cơ quan. Theo cách hiểu phổ biến trong thực tiễn, các quyết định về điều động, phân công công việc, cũng như các hình thức kỷ luật nhẹ hơn buộc thôi việc với công chức, được xem là việc nội bộ; công chức đi đường khiếu nại trong hệ thống. Riêng quyết định kỷ luật buộc thôi việc được luật cho phép đưa ra toà, và có bài riêng trong danh mục này.
Một chỗ hay nhầm: quyết định nội bộ nhưng có phần nội dung tác động ra bên ngoài. Ví dụ giả định, một kế hoạch nội bộ của xã ghi tên cụ thể vài hộ kinh doanh và yêu cầu các hộ này dừng hoạt động trong một thời gian. Phần yêu cầu dừng hoạt động đã đi ra khỏi phạm vi nội bộ, tác động trực tiếp tới người ngoài. Trong trường hợp như vậy, nội dung mới là thứ quyết định, không phải tên gọi "kế hoạch".
Nhóm 2 và 3: bí mật nhà nước và quyết định của toà án
Bí mật nhà nước trong quốc phòng, an ninh, ngoại giao. Luật chỉ loại trừ khi quyết định, hành vi đó thuộc danh mục bí mật nhà nước trong ba lĩnh vực nói trên. Việc một cơ quan quân sự hay công an ban hành văn bản không tự động khiến nó thành bí mật nhà nước. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính về giao thông do công an ban hành, chẳng hạn, vẫn là quyết định hành chính thông thường.
Ai xác định thuộc bí mật nhà nước. Người khởi kiện thường không thể biết trước một quyết định có nằm trong danh mục bí mật hay không. Nếu toà xác định thuộc nhóm này, đơn sẽ bị trả lại. Lúc đó con đường còn lại là khiếu nại trong hệ thống cơ quan ban hành.
Quyết định của toà khi áp dụng biện pháp xử lý hành chính. Một số biện pháp như đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc do toà xem xét quyết định theo thủ tục riêng. Quyết định này có cơ chế khiếu nại, kiến nghị, kháng nghị riêng theo pháp lệnh và luật chuyên ngành, không đi qua vụ án hành chính.
Xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng. Khi toà phạt một người vì gây rối phiên toà hay cản trở việc thu thập chứng cứ, quyết định đó đi theo cơ chế khiếu nại trong chính thủ tục tố tụng, không mở một vụ án hành chính mới.
Các nhóm khác không đi qua vụ án hành chính
Ngoài ba nhóm luật nêu đích danh, còn những loại văn bản mà bản chất không phải quyết định hành chính cá biệt. Bảng dưới gom các loại hay gặp và con đường đúng của chúng.
| Loại văn bản hoặc hành vi | Vì sao không phải đối tượng kiện hành chính | Con đường thường dùng |
|---|---|---|
| Văn bản quy phạm pháp luật (của tỉnh, bộ, Chính phủ) | Áp dụng chung, nhiều lần | Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản |
| Quyết định khởi tố, tạm giữ, tạm giam trong vụ án hình sự | Là hoạt động tố tụng hình sự | Khiếu nại theo Bộ luật Tố tụng hình sự |
| Quyết định của toà trong vụ án dân sự | Là hoạt động tố tụng dân sự | Kháng cáo, khiếu nại, đề nghị giám đốc thẩm |
| Quyết định của chấp hành viên thi hành án dân sự | Có cơ chế khiếu nại riêng trong thi hành án | Khiếu nại theo Luật Thi hành án dân sự |
| Quyết định của doanh nghiệp với người lao động | Quan hệ lao động | Hoà giải, trọng tài lao động, khởi kiện tranh chấp lao động |
| Văn bản trả lời, hướng dẫn không tác động quyền lợi | Không làm phát sinh, thay đổi quyền nghĩa vụ | Gửi phản ánh, kiến nghị, đề nghị trả lời rõ |
| Kết luận thanh tra, biên bản vi phạm | Thường chưa trực tiếp áp nghĩa vụ | Kiện quyết định xử lý ban hành sau đó |
Lưu ý dòng cuối: biên bản và kết luận không bị bỏ qua, chúng là chứng cứ quan trọng trong vụ kiện quyết định xử lý. Bạn chỉ cần nhắm đúng văn bản làm đối tượng.
Ba tình huống giả định để tập phân loại
Tình huống 1: thông báo kế hoạch kiểm tra. Một hộ kinh doanh nhận văn bản của xã thông báo sẽ có đoàn kiểm tra điều kiện vệ sinh trong tháng tới. Văn bản này chưa áp nghĩa vụ hay chế tài nào, chỉ báo trước một hoạt động công vụ. Không phải đối tượng khởi kiện. Nếu sau kiểm tra có quyết định xử phạt hoặc đình chỉ, quyết định đó mới là thứ có thể kiện.
Tình huống 2: quyết định của tỉnh ban hành quy định chung về hạn mức. Một người thấy quy định hạn mức công nhận đất ở của tỉnh thấp hơn mong muốn. Đây là văn bản quy phạm áp dụng cho mọi trường hợp trong tỉnh. Không kiện trực tiếp được; khi xã hoặc cơ quan đăng ký đất đai áp quy định đó vào hồ sơ của người này bằng một văn bản cụ thể, văn bản cụ thể mới là đối tượng.
Tình huống 3: văn bản trả lời đơn đề nghị. Một doanh nghiệp đề nghị gia hạn giấy phép, cơ quan trả lời bằng công văn nêu không đủ điều kiện gia hạn và yêu cầu dừng hoạt động khi giấy phép hết hạn. Dù mang tên công văn, nội dung là từ chối gia hạn đối với một doanh nghiệp xác định. Nhiều khả năng đây là đối tượng khởi kiện.
Rút ra từ ba tình huống. Câu hỏi then chốt luôn là văn bản đã thực sự thay đổi quyền, nghĩa vụ của một đối tượng cụ thể hay chưa. Tên gọi, hình thức trình bày, cơ quan ban hành chỉ là gợi ý ban đầu; nội dung mới quyết định.
Văn bản quy phạm có dấu hiệu trái luật thì làm gì
Người dân đôi khi thấy một quyết định ban hành bảng giá, quy định hạn mức hay điều kiện cấp phép của tỉnh không phù hợp với luật cấp trên. Vì đây là văn bản quy phạm, bạn không kiện trực tiếp được. Pháp luật có cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm: công dân có quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, và cơ quan kiểm tra văn bản có trách nhiệm xem xét kiến nghị.
Khi văn bản quy phạm đó được áp dụng vào trường hợp của bạn bằng một quyết định cá biệt, chẳng hạn quyết định bồi thường dựa trên bảng giá của tỉnh, bạn kiện quyết định cá biệt. Trong vụ án, bạn có thể trình bày rằng văn bản làm căn cứ có dấu hiệu trái luật. Luật Tố tụng hành chính cho phép toà kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm có dấu hiệu trái với văn bản cấp trên.
Cách làm này không đảm bảo bạn thắng, vì toà xét tính hợp pháp của quyết định cá biệt theo pháp luật đang có hiệu lực. Nhưng nó mở ra một kênh để vấn đề của văn bản gốc được đặt lên bàn của cơ quan có thẩm quyền, thay vì chỉ dừng ở quyết định của riêng bạn.
Khi toà trả lại đơn vì không thuộc thẩm quyền
Nếu bạn đã nộp đơn và nhận văn bản trả lại đơn với lý do không thuộc đối tượng khởi kiện hành chính, đừng vội nộp lại nguyên xi. Trình tự gợi ý:
- Đọc kỹ lý do trả lại: toà cho rằng văn bản là nội bộ, quy phạm, hay thuộc loại có cơ chế riêng.
- Xem xét có khiếu nại được việc trả lại đơn không. Pháp luật tố tụng cho phép khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn trong thời hạn ngắn, cần đối chiếu quy định và làm ngay.
- Nếu đồng ý với lý do, tìm văn bản cá biệt thực sự tác động tới bạn. Có thể văn bản đó đã có mà bạn chưa nhận, hãy đề nghị cơ quan cung cấp.
- Nếu là văn bản có cơ chế riêng (tố tụng hình sự, thi hành án dân sự), chuyển sang khiếu nại theo cơ chế đó, lưu ý thời hạn riêng.
- Nếu là văn bản quy phạm, chuẩn bị văn bản kiến nghị gửi cơ quan có thẩm quyền xem xét, nêu rõ điều khoản nào trái với luật nào.
- Ghi lại toàn bộ mốc thời gian. Thời gian toà xem xét đơn có thể liên quan tới cách tính thời hiệu nếu sau này bạn khởi kiện một văn bản khác.
Trường hợp khó xác định, nên hỏi luật sư hoặc trung tâm trợ giúp pháp lý trước khi nộp lại, vì mỗi lần nộp sai đều tốn thêm thời gian.
Danh sách cử tri và quyết định cạnh tranh: hai loại khiếu kiện đặc thù
Luật Tố tụng hành chính có nhắc tới hai loại việc ít gặp nhưng hay bị hiểu nhầm là không kiện được:
- Danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân: người bị ghi sai, bỏ sót tên khiếu nại với cơ quan lập danh sách trước, nếu không đồng ý kết quả giải quyết thì có thể khởi kiện ra toà. Thời hạn rất ngắn, gắn với ngày bầu cử.
- Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh: doanh nghiệp không đồng ý phải khiếu nại theo thủ tục của pháp luật cạnh tranh trước, sau đó mới khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại. Thời hạn khởi kiện ngắn hơn nhiều so với quyết định hành chính thông thường.
- Hai loại này cho thấy một nguyên tắc: không phải mọi việc đều có thể kiện thẳng, có loại luật bắt buộc đi qua khiếu nại trước.
- Vì thời hạn của hai loại này ngắn và đặc thù, khi gặp nên đối chiếu ngay văn bản hiện hành hoặc hỏi người làm nghề.
Với đa số quyết định hành chính thông thường, người dân được chọn khiếu nại trước hoặc kiện thẳng; bài so sánh hai con đường này nằm ngay trong danh mục.
Câu hỏi thường gặp
Quyết định điều động công tác của công chức có kiện ra toà được không?
Theo cách hiểu phổ biến, quyết định điều động, phân công công tác là việc nội bộ của cơ quan nên không đưa ra toà hành chính. Công chức không đồng ý có thể khiếu nại với người có thẩm quyền theo Luật Khiếu nại. Riêng quyết định kỷ luật buộc thôi việc thì luật cho phép khởi kiện.
Quyết định của công an về xử phạt giao thông có bị coi là bí mật nhà nước không?
Không. Quyết định xử phạt vi phạm hành chính về giao thông là quyết định hành chính thông thường, bạn có thể khiếu nại hoặc khởi kiện. Nhóm bí mật nhà nước chỉ gồm những quyết định, hành vi thuộc danh mục bí mật trong quốc phòng, an ninh, ngoại giao.
Văn bản của tỉnh quy định bảng giá đất có kiện được không?
Bảng giá đất ban hành bằng văn bản quy phạm áp dụng chung nên không phải đối tượng khởi kiện hành chính. Bạn kiện quyết định cá biệt áp dụng bảng giá vào trường hợp của mình, như quyết định phê duyệt phương án bồi thường, và trình bày căn cứ có vấn đề trong vụ án đó.
Quyết định khởi tố vụ án hình sự có kiện hành chính được không?
Không. Quyết định khởi tố, tạm giữ, tạm giam là hoạt động tố tụng hình sự và có cơ chế khiếu nại riêng theo Bộ luật Tố tụng hình sự. Nộp đơn kiện hành chính đối với các quyết định này sẽ bị trả lại vì không thuộc thẩm quyền.
Toà trả lại đơn vì cho là văn bản nội bộ nhưng mình không đồng ý thì làm gì?
Bạn có thể khiếu nại hoặc kiến nghị về việc trả lại đơn theo thủ tục tố tụng trong thời hạn ngắn luật quy định. Trong văn bản khiếu nại, nêu rõ nội dung nào của văn bản đã tác động trực tiếp tới quyền lợi của bạn, kèm chứng cứ. Nên làm ngay sau khi nhận thông báo trả lại đơn.
Quyết định của chấp hành viên thi hành án dân sự có kiện ra toà hành chính được không?
Thông thường không đi qua vụ án hành chính. Quyết định, hành vi của chấp hành viên được khiếu nại theo Luật Thi hành án dân sự, với người giải quyết và thời hạn riêng. Phần thi hành án dân sự được bàn kỹ ở các trang chuyên về thi hành án.